EU-beleid: natuur bedreigt zetmeelaardappelteelt

Het Landbouw Economisch Instituut (LEI) heeft in opdracht van het ministerie van LNV een schot voor de boeg gedaan met betrekking tot de toekomst van de agrarische sector. Er zijn vier opties uitgewerkt, zodat er een beeld ontstaat van hoe het mogelijk zou kunnen lopen na 2013. Met de nodige slagen om de arm, want het LEI heeft geen rekening gehouden met de schaalvergroting tussen nu en 2013 en nog een aantal andere bedrijfsmatige factoren.

NAV: niet veel waarde hechten aan rapport

Het lijvige rapport is ook bij LTO en de Nederlandse Akkerbouw Vakbond terecht gekomen, al hebben die het niet van kaft tot kaft doorgenomen. Akkerbouwbestuurder Jaap Haanstra van de LTO-vakgroep Akkerbouw hecht vooralsnog niet veel waarde aan het LEI-rapport. 'Er circuleren zoveel modellen, elk met een eigen uitkomst. Dat zal nog wel even doorgaan, want het is nog lang geen 2013. Duidelijk is wel dat het een enorme discussie gaat worden.'
Haanstra verwacht dat er wel een aantal marathonzittingen zullen volgen om antwoorden boven tafel te krijgen. 'Hoe hoog wordt het bedrag? Hoe ziet de verdeling per land er uit? Hoeveel gaat er naar Oost- en naar West-Europa? Kom daar maar eens uit met zevenentwintig landen.'

Niet verdwijnen

Klaas Hoekstra is de toeslagrechtenspecialist van de NAV. Het rapport heeft hij niet ingekeken, maar voor de bond staat wel als een paal boven water dat de toeslagrechten niet mogen verdwijnen. 'Dan komt het voortbestaan van de sector in gevaar.' Op dat front zijn LTO en NAV het met elkaar eens. Haanstra: 'Je kunt de boeren die toeslagrechten niet zomaar afnemen of er fors op korten. Aan de toeslagen zit een geschiedenis en je kunt die niet van de ene op de andere dag van tafel vegen.'
Zowel LTO'er Hoekstra als NAV'er Haanstra vindt dat de markt al zo lang is gereguleerd, dat afschaffen niet eenvoudig is. Hoekstra: 'De positie van de producenten is niet sterk genoeg om een fatsoenlijke prijs af te dwingen. De vrije markt leidt tot onaanvaardbaar lage prijzen, waardoor de rendementen nog slechter worden dan in de afgelopen vijfentwintig jaar. Zo lang werken we namelijk al met de afbouw van het Europees landbouwbeleid.'

Nieuw budget

Haanstra kan zich niet voorstellen dat er na 2013 geen vorm van steun is. 'Er zal best weer een budget komen, alleen is onduidelijk hoe groot dat wordt. Het is een groot verschil of je 850 miljoen of 1,3 miljard te verdelen hebt.' De bestuurder wil dat straks zoveel mogelijk Europees geld direct naar de boeren vloeit. 'Direct naar de bedrijven. In welke vorm dat moet gebeuren, daar komen we nog over te praten. Het zou bijvoorbeeld via een investeringsregeling kunnen.'
Ook de NAV denkt dat regulering nodig blijft. 'Je ziet dat landen als China, Rusland en India het Europese systeem overnemen. Daar schermen ze ook de grenzen af en grijpen ze in om te voorkomen dat de voedselprijzen te veel schommelen.' Een stabiele markt is alleen overeind te houden als de hand van de overheid daar in zit, stelt Hoekstra. De eenvoudigste manier is misschien een standaardvergoeding per hectare voor alle agrariërs. Zo'n flat-rate lost volgens Poelstra echter niets op. 'Dan blijven we onder de kostprijs produceren. Zo'n vergoeding verdoezelt de werkelijke kostprijs.'

Blijvers

Haanstra is de laatste om te stellen dat het eenvoudig is om tot een goed beleid te komen. 'Er zijn veel maatschappelijke wensen en eisen. Die zijn lastig in te passen. Als LTO zijn we helder: we gaan voor de blijvers, bedrijven die toekomst hebben.' Alles hangt volgens de LTO'er af van het budget dat beschikbaar komt. 'Je moet eerst weten hoeveel geld er is.'
De akkerbouwvoorman plaatst kanttekeningen bij de wens om een betalingsregeling te maken voor bedrijven in zogeheten maatschappelijk waardevolle gebieden. 'Ik snap het, maar zie de logica niet helemaal. Je kunt in die gebieden maar moeilijk concurrerende landbouw bedrijven. Als je bedrijven op een of andere manier subsidieert, is dat eigenlijk geen eerlijke concurrentie. Enerzijds stelt Europa als norm dat de bedrijven het in de markt moeten verdienen en anderzijds ga je dit soort bedrijven steunen. Dat is niet consequent. Wat mij betreft wordt het huidige beleid gewoon doorgezet.'

Groene dienst

De akkerbouwvakbond denkt daar anders over. Er is volgens Hoekstra niets mis met het steunen van akkerbouwers die het landschap in stand houden in maatschappelijk waardevolle gebieden. 'Het levert een maatschappelijke winst op en die teler levert een groene dienst. Daar mag best iets tegenover staan. Als daar een goede regeling voor komt, moet die voor alle boeren in lastige gebieden gelden: van het veenweidegebied tot in de bergen. Het geld voor die vergoedingen moet ook uit het saneren van de toeslagrechten komen. De kwetsbare gebieden passen helemaal niet in een vrije markt. Daarom is ook een aparte regeling nodig.'

Grote gevolgen

Het vakbondslid vraagt zich af of de consequenties van de liberalisering van de agrarische markt wel duidelijk zijn voor de sector. 'De uitwassen worden zichtbaar en straks kunnen grote efficiënte bedrijven omvallen. Banken zullen sceptischer reageren als om kapitaal wordt gevraagd. Zonder kapitaal geen schaalvergroting. Maar er is perspectief voor de sector nodig, voordat de banken over de brug komen. Die willen zekerheden.' Volgens Hoekstra kregen boeren in Oost-Europa geld van de overheden om gewasbeschermingsmiddelen en bemesting te betalen. Rusland bracht agrarische bedrijven zelfs onder in een kartel. 'Toen steigerde landbouwminister Gerda Verburg. Maar ja, wat moet je dan? Je laat de sector toch niet zakken.'
Hoekstra denkt dat Brussel eerst moet erkennen dat de afbouw averechts werkt, voordat de Unie van het spoor af is te brengen. 'In de zuivel is de uitwerking ook catastrofaal. Volgend jaar valt ook de bodem uit de graanmarkt, want dan verdwijnt daar de interventie. De markt wordt labiel, terwijl de sector juist baat heeft bij een stabiliteit. Interventie is nodig en de kennis is er. We hebben er al sinds de Tweede Wereldoorlog instrumenten voor. Alles draait nu om de politieke keuze.'

Aanpassingen Europees landbouwbeleid

Het Europese landbouwbeleid is de afgelopen decennia flink aangepast. Aanvankelijk werd de productie van marktordeningsproducten als granen, zetmeelaardappelen, rundvlees en zuivel ondersteund door garantieprijzen ofwel interventieprijzen. Dat leidde tot overproductie. Vervolgens gingen in de jaren negentig de garantieprijzen omlaag. Ter compensatie kwamen de McSharrypremies die door landbouwcommissaris Fischler van de EU zijn vervangen door ontkoppelde inkomenssteun.
De individuele bedrijfstoeslagen zijn in 2006 voor het eerst uitbetaald. Feitelijk is het een vaste inkomensbijdrage. Die bijdrage wordt in 2012 losgekoppeld van de productie, ter bevordering van de productie naar behoefte van de markt. Bovendien hoort daar een boete- en kortingsregeling bij, die er voor zorgt dat agrariërs zich aan de regels (op het terrein van bemesting en gewasbescherming bijvoorbeeld) houden.
De bedrijfstoeslagen staan nu ter discussie. Doel is volledige liberalisatie van de wereldmarkt met als theoretisch gevolg maximale welvaart voor de hele wereld. De lidstaten willen hun bijdrage aan 'Brussel' graag verlagen. Omdat de landbouw de grootste post op de EU-begroting is, wordt juist daar naar bezuinigingen gezocht. Zo is al besloten dat een deel van de toeslagen wordt afgehaald, om dat geld in plattelandsbeleid te steken. De komende jaren wordt het deel dat naar het platteland gaat groter.

LEI: hoe het zou kunnen

Het Landbouw Economisch Instituut (LEI) heeft vier mogelijkheden doorgerekend om toeslagrechten te korten ten faveure van de bescherming van natuur en landschap. Er is 1. gekeken naar een gelijke verdeling van de rechten (egaliseren), 2. naar het gelijktrekken en tegelijkertijd verhogen van de rechten in gebieden waar het lastiger boeren is vanwege landschaps- of natuurwaarden (maatschappelijk verantwoorde waarden), 3. naar het korten van de gelijkgetrokken rechten met 20 procent en 4. naar het korten van de rechten met 20 procent zonder ze eerst te egaliseren.
Het gelijktrekken van de rechten is niet hetzelfde als een standaard toeslagbedrag per hectare, ofwel de flat-rate. Dan zouden nieuwe rechten worden uitgedeeld aan bedrijven die nu geen toeslag krijgen. Bij egalisatie draait het alleen om de groep die nu al toeslagrechten heeft.
Het LEI concludeert dat egaliseren alleen het inkomen van vooral zetmeeltelers en melkveehouders laat dalen. Het is wel goed voor akkerbouwers in zogeheten maatschappelijk waardevolle gebieden. Verhogen van de toeslag voor boeren in kwetsbare gebieden met 100 euro biedt een relatief klein voordeel voor die bedrijven. De kosten van bijvoorbeeld akkerrandenbeheer bij de bollenteelt liggen veel hoger. Het afromen van de gelijkgetrokken toeslag met 20 procent levert 146 miljoen euro op voor beloningen in kwetsbare gebieden. Bedrijven met hoge toeslagrechten zoals zetmeelaardappeltelers gaan er echter fors op achteruit. Afromen zonder egaliseren van de rechten voor bedrijven buiten de kwetsbare gebieden is iets minder drastisch, maar laat het bedrag per toeslagrecht dalen van 555 naar 444 euro.
Het LEI voorziet veel bedrijfsbeëindigingen als de toeslagen worden gelijkgetrokken en verhoogd in de kwetsbare gebieden door de inkomensdaling. Ook bij het gelijktrekken en afromen met 20 procent zullen veel akkerbouwers het bijltje er bij neer moeten gooien. Niet egaliseren en de toeslagrechten iets korten om geld vrij te maken voor de maatschappelijk waardevolle gebieden verdient volgens het LEI de voorkeur.
Tegelijk vindt het instituut dat deze conclusie niet als uitgangspunt voor beleid kan dienen. Het LEI heeft namelijk geen rekening gehouden met alle ontwikkelingen in de landbouw tussen nu en 2014. Er is ook niet onderzocht of er draagvlak onder de agrariërs is.

Zetmeel in het nauw

Welk scenario de Europese Unie ook kiest, het ziet er voor de zetmeelaardappelteelt slecht uit na 2013. Dat stelt voorzitter Jacob Bartelds van de werkgroep zetmeelaardappelen van LTO. 'We zijn er niet blij mee en onze grootste zorg is hoe de teelt rendabel te houden na 2013. Dat is niet alleen een zaak voor de teler, ook de rest van de keten moet helpen bij het zoeken naar een oplossing. Dat wordt moeilijk en ik vraag me af of het lukt. Als we in Nederland alleen industrie overhouden voor hoogwaardig zetmeel, daalt het volume en komen we in een neerwaartse spiraal terecht.'
Volgens Bartelds moet Nederland de toeslagrechten behouden, omdat de zetmeelaardappelteelt in Nederland nu eenmaal lastig is. 'We hebben te maken met extra strenge regels, omdat we een waterrijk land zijn en er scherpe eisen liggen voor het mest- en gewasbeschermingsmiddelengebruik. Je kunt niet enerzijds streven naar een totaal vrije markt en anderzijds al die regels stellen. Zo kun je niet concurreren.'

Teelt zal niet verdwijnen

Hoewel Bartelds somber is over de vooruitzichten van de zetmeelaardappelteelt, kan hij zich niet voorstellen dat de teelt verdwijnt. 'We kunnen echter geen aanspraak maken op geld voor de maatschappelijk kwetsbare gebieden of natuurtoeslagen. De teelt is vooral te vinden in regio's zónder kwetsbare gebieden. We hebben geen houtwallen die we kunnen onderhouden of groenblauwe dienstverlening.'
De Europese afspraak dat de toeslag nooit verder krimpt dan het minimum van 75 procent van het huidige niveau geeft Bartelds een beetje houvast. 'Er is ook een lange overgangsregeling nodig om de bedrijven de kans te geven naar alternatieven te zoeken. De komende tijd is de graanprijs allesbepalend. De algemene verwachting is dat de graanprijs stijgt. Een hectare aardappels levert veel meer zetmeel op dan een hectare graan. Dan blijft de aardappel interessant.'

Geen vertrouwen in vrije marktwerking

Vertrouwen in de vrije marktwerking heeft de bestuurder totaal niet. 'Sinds we in 1996 zijn begonnen met het loslaten van de garantieprijzen, is er nog maar één jaar geweest waarin de marktprijs de inkomensdaling compenseerde. Dat was in 2007.' Wellicht verschuiven de prioriteiten van de Europese Unie onder druk van de huidige crisis van maatschappelijke doelen naar economisch belangrijke sectoren als de landbouw, hoopt Bartelds.